RESUMEN: El régimen legal de expropiación requiere de importantes cambios a los fines de convertirlo en un instrumento efectivo, tanto para asegurar el carácter social de la propiedad, como para salvaguardar los derechos de los expropiados.
PALABRAS CLAVES: Derecho de propiedad, expropiación forzosa, utilidad pública, interés social, expropiado, expropiante, inmuebles.
El derecho de propiedad consagrado en todas las constituciones de los estados democráticos, en modo alguno puede verse en términos absolutos. Este derecho se encuentra fundamentalmente limitado por la función social que ejerce la propiedad en beneficio de la comunidad.
En República Dominicana la expropiación se encuentra instituida en el artículo 51.1 de la Constitución, el cual expresa lo siguiente:
"El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes. Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa;"
Sobre este punto la constitución española establece en el artículo 128.1 que “Toda riqueza del país es sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”
De acuerdo con Colina Garea, citada por el jurista dominicano Eduardo Jorge “aunque la expropiación es un límite a la propiedad privada por razón del interés social o la utilidad pública; por otra parte, supone una sólida garantía dominical, porque nadie puede ser privado de los bienes que le pertenecen si no concurren todos y cada uno de los requisitos necesarios para llevar a cabo la expropiación”. (Jorge Prats, 2012)
Bajo el entendido de que la expropiación tiene sus raíces en el interés social de la propiedad, es menester definir el concepto. En ausencia de una definición de la legislación dominicana, recurro a la definición que ofrece la ley de expropiación española, la cual en su artículo 1 la define como: “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.
De conformidad con el Tribunal Constitucional español, la expropiación es la “privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos, por causa justificada de utilidad pública o interés social.’ (STC 227ç1998). (Jorge Prats, 2012)
La ley 344 de 1943 sobre Expropiación Forzosa (LEF) complementa el régimen legal de la expropiación en República Dominicana. Vale destacar que esta ley ha sido modificada en varias oportunidades, específicamente por la ley 700 de 1974, la ley 486 de 1964 y ley 670 de 1965 y la más reciente mediante la ley 195-08.
No obstantes las sucesivas modificaciones a la LEF, esta se mantiene apegada a los principios de la constitución de 1942, la cual respondía a un modelo constitucional eminentemente conservador, propio de una dictadura. En consecuencia, este régimen legal es deficiente en la protección de los derechos de los expropiados.
El artículo 51.1 de la constitución dominicana del año 2010 se consagra expresamente la función social de la propiedad y se establece los límites de la expropiación, a saber:
- Tiene como únicas causales la utilidad pública o el interés social.
- El pago tiene que ser justo.
- El pago debe ser previo al acto de expropiación.
- El precio debe ser fijado de común acuerdo entre las partes o en su defecto por un tribunal competente.
- Excepcionalmente y en caso de emergencia o defensa nacional el pago puede ser posterior al acto expropiatorio.
A pesar de los avances alcanzado en la constitución de 2010, el marco legal adjetivo continua invariable desde 1943, salvo algunas modificaciones sobre aspectos de procedimiento.
Del Análisis de la LEF se concluye que se trata de un instrumento normativo del procedimiento de expropiación, pero que soslaya aspectos fundamentales de la norma regulatoria como son la definición del marco conceptual de la expropiación, así como los alcances y límites del mismo. De igual modo carece de una precisión de los actores, determinación del justo precio, procedimiento para el pago, entre otros aspectos.
Al carecer la LEF de una definición del concepto expropiación forzosa se dificulta conocer sus alcances y diferenciarla de otras figuras similares como la compra forzosa, la confiscación, servidumbres, etc.
En el ámbito de la protección al medio ambiente se producen actos de limitación del derecho de propiedad que en ocasiones devienen en expropiaciones de facto. Esto ocurre cuando un terreno de domino privado es declarado área o zona protegida y en consecuencia el Ministerio de Medio Ambiente interviene regulando su uso, llegando tal intervención incluso al grado de ocupación y usufructo en el interés de preservar los recursos naturales, pero todo esto en ausencia de un acto expropiatorio formal. Tanto la ley 64-00 sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales como la ley 202 -04 sobre áreas protegidas establecen la obligación por parte al poder ejecutivo a indemnizar a los particulares que se vean afectados con la limitación del uso de su propiedad a consecuencia de una declaratoria de áreas protegida.
Por tanto, recomiendo que en una futura modificación a la ley de expropiación se regule los casos de actos expropiatorios de facto, los cuales se producen basados en leyes especiales o sectoriales como lo son las leyes de medio ambiente y la de áreas protegidas, las cuales permiten a la administración limitar el uso y disfrute de un inmueble determinado al punto de convertir el derecho de propiedad al carente completamente de utilidad y valor para el propietario.
Otras modificaciones y mejoras al régimen de expropiación atañen a los aspectos que exponemos a continuación:
- Actores en la Expropiación.
- Bienes Expropiables.
- Causal.
- El Precio Justo.
- El pago previo y las excepciones a la regla.
Conclusión.
El régimen legal de expropiación requiere de importantes cambios a los fines de convertirlo en un instrumento efectivo, tanto para asegurar el carácter social de la propiedad, como para salvaguardar los derechos de los expropiados.
En un Estado donde la administración es proclive a vulnerar y desconocer los derechos de los ciudadanos es indispensable un marco legal que garantice y proteja los derechos de los expropiados. Lo cual se logra reduciendo el margen de discrecionalidad de la administración al momento de determinar la causa expropiandi o la excepciones a la regla del pago previo – emergencia o defensa-
El régimen de expropiación vigente no responde a las necesidades de una economía que demanda la participación de capital privado en los proyectos de construcción de grandes dimensiones. Se requiere una legislación que permita a los entes privados actuar como beneficiarios de la expropiación y consecuentemente asumir sus costos. Bajo este esquema se viabilizar las iniciativas de desarrollo público-privada, permitiendo al Estado concretar un importante número de obras de interés social.
Se requiere que el régimen legal limite la discrecionalidad del expropiante al momento de establecer las causales de expropiación y más aún cuando haga uso de la excepción del pago previo. Con ello se fortalece el estado derecho y la inversión privada en el desarrollo de la nación.
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